نوشته دکتر ابوالفضل قاضی
هنگامی که، در قلمرو حقوق اساسی، از «تعادل قوا» سخن به میان است، لزوماً مسأله «تفکیک قوا»ی سیاسی در جامعه متبادر به ذهن می گردد. به زبان دیگر، مفهوم تعادل قوا، بدون وجود قوای چند گانهای که در اندیشه یا در قانون نظم و ترتیب پذیرفته و دارای حدّ و مرز معینی باشد طبعاً متصور نیست.
از سوی دیگر، به همان شیوه که «موازنه قوا»[1] یبا تعادل تسلیحات و نیروهای نظامی با موازنه وحشت در پهنه بینالمللی، برای حفظ آشتی و آرامش جهانی، به گمان برخی از سیاستمداران یا مسؤولان، امری ضرور تشخیص میشود، بهرهبرداری از تفکیک قوا علاوه بر وجود قوای چندگانه، مستلزم رعایت اصل توازن و برابری است، تا حفظ پاره ای اصول و موازین، یا منافع و هدفهای خاص امکانپذیر باشد. بدیهی است منظور از عنوان کردن توازن، تساوی و تقارن مطلق یا همانند سلاحها یا امکانات آنان نیست، بلکه تدبیری است به منظور آراستن و تنسیق سلاحها و امکانات هر یک در جهت تعدیل و تعادل.
نخستین سنگ بنای تفکیک قوا، بیم مستمر و اندوه دایمی اندیشمندان و صاحب نظران گذشته و حال، از تمرکز فسادانگیز و خودکامگی آفرین قوا، در یک شخصیت یا یک گروه اجتماعی بوده است. چرا که بر حسب طبیعت اشیاء و احوال و اقتضای مزاج مرکز گرایی، کسی که قدرت مطلق را به دست دارد ، پیوسته در وسوسه سوء استفاده از آن است. قدرت بی حد و مرز خودسری می آورد و به مثابه سیلابی بنیان افکن است که به تدریج در بستر زمان دراز آهنگتر میشود و دیوارها و سدها و موانع سست و لرزان موجود در جامعه را از سر راه خود می روید و راه را برای اعمال هر چه بیشتر نظرات شخص یا گروه حاکم همواره می کند. در این میان آزادی اسیر دام هوسها و اغراض می شود و مرغ همایون دموکراسی در فضای جامعه بال و پر می ریزد.
بی سبب نیست که فکر تشخیص قوای گوناگون در دولت و کوشش برای تبیین هرکدام از آنان و همچنین گرایش نظری به سوی پراکنده کردن قدرت و تقسیم آن میان دستگاهها یا اشخاص، از ادوار باستان، ذهن اندیشمندان و فلاسفه را به خود مشغول داشته است.
از سوی دیگر می توان در طول تاریخ مثالهای جالبی در باب پراکنده کردن قدرت ارائه داد[2] که آثار آن تا دوره حاضر نیز بر نهادهای سیاسی بال و پر گسترده است.
پایه های نظری مدرسی
ارسطو در کتاب سیاست خود چنین مینگارد: «هر حکومت دارای سه قدرت است و قانونگذار خردمند باید حدود هر یک از این سه قدرت را باز شناسد. اگر این سه قدرت به درستی سامان یابد، کار حکومت یک رویه است. اختلاف در شیوه تنظیم این قدرتها است که مایه اختلاف در سازمان حکومتها می شود.
نخستین این سه قدرت، هیأتی است که کارش بحث و مشورت درباره مصالح عام است. دومین آنها به فرمانروایان و مشخصات و حدود صلاحیت و شیوه انتخاب آنان مربوط میشود.سومین قدرت، کارهای دادرسی را در بر می گیرد.»[3]
اولین نظر به سطور بالا چنین القاء میکند که تفکیک قوا از دیدگاه ارسطو همان است که بعداً توسط علمای فن، حیات دوبارهای یافته و به طریقی جدیدتر عنوان شده است. ولی همان گونه که دکتر عنایت در زیرنویس ترجمه کتاب مذکور آورده است.[4] تفکیک قوای سه گانه از دیدگاه ارسطو با آنچه که امروزه در میان حقوقدانان و علمای سیاست مرسوم و متداول است تمایز دارد. به زبان دیگر مرزبندی صلاحیت و چهارچوب گذاری حدود وظایف «قوه مشورتی»، «قوه مجریه» و «قوه قضاییه» در طبقه بندی ارسطو، نه به گونهای است که امروزه دکترین مورد قبول غرب بدان سر سپرده است.
در دوره ما، برداشت حقوقی و سیاسی از تجزیه و تفکیک قوای سیاسی، از نویسندگان فلسفه سیاست در قرن هیجدهم الهام گرفته و کم و بیش جهانگیر شده است، به طوری که اصل تفکیک قوا با صور متفاوت و آرایش خاص هر کشور در بیشتر قوانین اساسی امری محتوم است.[5] تا جایی که پیروان معتقدات غربی با دنیای سرمایه داری با مؤمنین جهان کمونیستی واجتماع گرایان در پذیرش تفکیک دستگاهها و قوای گوناگون سیاسی با یکدیگر همسازی و همنوایی دارند.
از این امر مهمتر، در اندیشه غالب کسانی که به «آزادمنشی »[6] گرایشی دارند یا هوادار «مردم سالاری»[7] هستند، تفکیک قوا به صورت اصلی «حقانی»[8] پذیرفته شده است. این اصل به شیوهای با دموکراسی میانه رو غربی درهم آمیخته و عجین شده است که گاهی این یک، بیوجود آن دیگر به دشواری قابل حصول مینماید.
به هر تقدیر، نخستین طلایهداران تفکیک قوا یکی لاک Locke انگلیسی و دیگری منتسکیو Montesquieu فرانسوی است. هر چند عادت بر این جاری شده است که نظریه تفکیک قوا را از مخترعات این نویسنده اخیر بدانند، ولی در حقیقت وی از لاک متأثر گردیده است که تازه ریشه فکری این یکی نیز الهام از نظام بریتانیایی حکومت می باشد که در زمان حیات او وجود داشته است.
تحول تدریجی و تجربی حکومت در بریتانیا بی آنکه از نظام فکری مرتبی سرچشمه گرفته باشد، ضمن عمل در طول تاریخ، راه حلهایی بدیع بازیافته و جوشش فکری علمای فن پس از مشاهده تأسیسات و نهادهای مربوط آن را به شکل اصول و موازینی منطبق با نظم اندیشه ای خاص به درآورده است. والایش یک امر تجربی به سوی یک نظام نظری مسایل قابل توجهی را در حقوق اساسی و علم سیاست مطرح کرده است.
لاک در «رسالهای در باب حکومت»[9] در هر دولت، سه وظیفه اساسی تشخیص میدهد: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه متحده. نخست آنکه در این طبقه بندی، قوه قضاییه ملحوظ نشده است، زیرا وی آن را بلاشک بیرون از عمل و وظیفه حکومتی می پندارد. دو دیگر آنکه منظور لاک از قوه متحده به عنوان قوهای جدا از قوه مجریه، حق جنگ و صلح، انعقاد قراردادها، برقراری روابط دیپلماتیک و نظایر آن است که آن را به مناسبت طبیعت اجرایی ویژه خود از قوه مجریه به معنای اعم کلمه متمایز کرده است.
در این زمینه نظرات لاک نتوانست به روشنی پایه مسلکی منسجم و مستحکمی فراهم آورد تا با پشتوانه دکترین قانع کنندهای مبنای اقدامات حقوقدانان و قانونگذاران واقع شود.
بیان نظری دقیق و توجیه روشن و منظم تفکیک قوا، دست آورد منتسکیو است که در کتاب روح القوانین Esprit ded Lois وی آمده است. سرچشمه فکر او برای تبیین اصل تفکیک قوا این است: «تجربه همیشگی به ما مینمایاند که هر انسان صاحب قدرتی به سوءاستفاده از آن گرایش دارد. آن قدر به جلو می تازد تا به حد و مرز برخود ….برای آنکه بتوان از قدرت استفاده نامطلوب کرد بایستی که …. قدرت، قدرت را متوقف کند.»[10]
پس برای رسیدن به مقصود باید قدرتهایی دارای واقعیت حقوقی و سیاسی شکل بگیرند و متقابلاً مرز توقف یکدیگر را رسم کنند، تا بدین وسیله «امنیت» مردم تأمین گردد.
منتسکیو در جای دیگر میگوید :« هنگامی که در یک شخص یا در مجموعهای از مقامات، قوه مقننه یا قوه مجریه جمع شود، آزادی دیگر وجود نخواهد داشت، زیرا بیم آن هست که سلطان یا سنا قوانین خودکامهای وضع کنند و با خودکامگی به موقع اجرا گذارند.»[11]
پس برای حفظ «آزادی» و به وجود آوردن «حکومت میانه رو» از الگوی انگلستان پیروی میکند و تحت عنوان « در باب قانون اساسی انگلیسی» چنین میگوید، «در هر دولت سه نوع قدرت وجود دارد: قدرت تقنینی، قدرت اجرایی چیزهایی که به حقوق بین المللی بستگی دارد و قدرت اجرایی چیزهایی که به حقوق مدنی وابسته است.
سلطان یا حاکم توسط قدرت نخست، قوانین را برای مدتی یا برای همیشه وضع می کند و قوانین موضوعه قبلی را اصلاح یا نسخ می نماید. توسط قدرت دوم، جنگ یا صلح برقرار می کند، سفیر میفرستد یا سفیر می پذیرد، امنیت را مستقر میکند و جلوی تهاجم را می گیرد. توسط قدرت سوم، جنایات را کیفر می دهد و درباره اختلافات اشخاص خصوصی قضاوت میکند. این آخرین را قدرت قضاوت کردن و آن دیگر را فقط قدرت اجرایی دولت می نامیم».[12]
با توجه به مراتب بالا، منتسکیو در پی آن است که قوای مختلف را از هم تمیز دهد و از یکدیگر منفصل سازد و در برابر هم نهد تا با این فن ساده، امنیت و آزادی را از خطر استبداد و خودسری نجات بخشد. به همین جهت است که برای خویشتن ضابطه تفکیکی برمیگزیند که همان قانون است. به عبارت دیگر قانون را در مرکز دید خود قرار میدهد و وظایف اندامها و دستگاههای مملکتی را در قبال آن میسنجد.
و بر این اساس سه وظیفه اساسی را در جامعه مشاهده میکند: قانونگذاری، اجرای قانون و حل اختلافها بر اساس قانون. کافی است که هرکدام از این سه وظیفه برعهده دستگاهی نهاده شود، تا در چهار دیوار تعیین شده به فعالیت پردازند.
و یکدیگر را متوقف سازند، به این منظور که حقوق شهروندان از گزند مطلق گرایی در امان بماند.
تأثیر عقاید منتسکیو، یا بهتر بگوییم التقاطی از نظرات وی با عقاید صاحبنظران بعدی نظیر ژان ژاک روسو را میتوان در قانون اساسی 1787 ایالات متحده آمریکا و همچنین در قوانین اساسی بعد از انقلاب فرانسه مشاهده کرد. البته، مردان انقلابی فرانسه از نظرات وی، برداشتهای فلسفی کردند و توجیه خود را برای قبول نظریه تفکیک قوا بر پایه اندیشه ای دیگر نهادند. یعنی با ورود در مسأله حاکمیت[13] و بحث و جدلهای طولانی در باب سرچشمه ملی[14] آن چنین نتیجه گرفتند که ملت هنگام برقراری نمایندگان خود برای اعمال حاکمیت، بخشی از آن را به قوه مقننه، بهرهای از آن را به قوه مجریه و حصهای دیگر را به قوه قضاییه واگذار کرده است.
به زبان دیگر، نظریه سازان انقلابی فرانسه، قوای موجود در جامعه را تجلی تمام عیار حاکمیت و هر کدام از صور آن را بخشی از این مفهوم کلی می پنداشتند.
ژرژبردو در باب دگردیسی نظریات منتسکیو در انقلاب فرانسه چنین می نویسد: « به جای اینکه تفکیک قوا به مثابه یک تکنیک سیاسی در نظر گرفته شود، انقلابیون آن را به صورت یک امر جزمی فلسفه سیاست مطرح کردهاند».[15]
لذا اگر تفکیک قوا برخلاف عقیده بسیاری از حقوقدانان معاصر و من جمله دو لاپرادل که میگوید: « تفکیک قوا چیز دیگری جز طبقه بندی وظایف نیست»[16] بر پایه اندیشه مردان انقلابی فرانسه همچون انتقال حاکمیت به دستگاههای مختلف در نظر گرفته شود و اندیشه اساسی واضع اصلی آن منتسکیو لا محاله به دست فراموشی سپرده گردد، نتایج حاصل متفاوت خواهد بود. به عبارت دیگر اگر تفکیک قوا یک فن، یا یک شیوه برای تقسیم کردن قدرت در دستگاهها و جلوگیری از تمرکز و گریز از خودکامگی باشد، تنظیم و تحدید حدود با انعطاف فراوان عملی خواهد بود و دستگاههای سه گانه خواهند توانست با نرمشی منطبق با مقتضیات هر جامعه با یکدیگر همکاری کنند.
در حالی که قبول اصل «انتقال حاکمیت» ما را به سوی نظام حکومتی انعطاف پذیری راهنمون خواهد بود: بدین منوال که هر یک از دستگاهها بنا به سائقه وظیفه خود دارای نوع قدرتی است که لزوماً باید آن را به تنهایی به موقع اجرا گذارد نه با کمک و یاری دستگاههای دیگر، علاوه بر آن امکان تداخل وظایف دستگاهها نخواهد بود، زیرا طبع قدرتی که به هر کدام از دستگاهها به ودیعت سپرده شده است با آن دیگر تفاوت دارد.
مطلب دیگری که برای بحث اصلی ما جالب مینماید، نحوه برداشت لاک و منتسکیو در تبیین هر یک از قواست. تعاریف این دو متفکر، هنگام ایجاد ربط میان حکومت و وظیفه اجرایی آن فی حد ذاته بسیار تنگ نظرانه است. چرا که حکومت کردن فقط دنباله روی از خط مشی کلی و اجرای اصول مندرج در قانون نیست. دایره عملکرد حکومت از چهارچوب محدود و تنگ اجرای قانون وسیعتر و بازتر است و تنوعی که در وظایف بسیار پیچیده حکومت وجود دارد و همچنین ویژگیهای آن موجب میشود که نتوان به درستی و قاطعیت اصطلاح «قوه مجریه» را در باب آن به کار برد. افق گسترده طبیعت حکومت و وظایف گوناگون آن با دایره تنگ و محدود اجرایی قابل انطباق نیست. شاید عبارت مشهور «حکومت کردن یعنی وضع قانون» بنا به تعبیری هم مؤید وظایف پیچیده و روز افزون حکومت و هم نافی طبیعت صرف اجرایی آن باشد.
در رد محدود کردن قدرت حکومت به وظیفه اجرایی، ژرژ بردو چنین مینویسد: «شکی نیست که چنین دیدی در باب نقش حکومتها بر اساس یک نوع لفاظی کامل و دور از واقعیات بنا نهاده شده است. این ادعا ناممکن است که اقتداری که آینده گروه را به دست دارد و انجام بی کم و کاست این مهم، نبوغ رجال سیاسی را میخواهد از منظر حقوقی فقط دارای یک وظیفه صرفاً اجرایی باشد.»[17]
در سطور بعدی ملاحظه خواهیم کرد که گستردگی روزافزون دامنه وظایف حکومت با توجه به واقعیات موجود در جوامع پیچیده و مقتضیات زمان ما، چه تأثیری در خصوص نفس تعادل قوا در برخواهد داشت. در اینجا فقط به ذکر این نکته اکتفا می کنیم که امروزه به دشواری میتوان طبقهبندی مدرسی قوا را ماهیتاً، با توجه به تحولات جوامع پذیرفت.
از سوی دیگر لاک و منتسکیو، تعریف دقیق و جامعی از وظیفه قانونگذاری به دست ندادهاند بلکه فقط وضع قانون را در حیطه اختیارات قوه مقننه نهادهاند که طبعاً تعریفی گویا نبوده بلکه تحصیل حاصل است.
ژان ژاک روسو Jean-Jacques Rousseau در «قرارداد اجتماعی»[18] این نقصیه را بدین سان مرتفع ساخته است : «بنابراین موضوعی که در باب آن وضع مقررات می شود، مانند ارادهای که خالق مقررات است، عام می باشد. این همان عملی است که من قانون می نامم.
وقتی میگویم که موضوع قوانین همیشه عام است، منظورم این است که قانون، افراد را در مجموع و فعالیتها را به صورت سیال و مجرد می انگارد: «هرگز یک انسان را به صورت یک فرد و یا یک فعالیت را به صورت امری خصوصی.
در یک کلمه، هر وظیفهای که مربوط به یک موضوع فردی است به قوه مقننه تعلق ندارد.»[19] لذا در افق دید روسو، وضع یک قاعده حقوقی در صورتی که موضوع آن عام و غیرشخصی نباشد و مربوط به یک فرد یا یک امر خصوصی باشد، از جهت فلسفی در دایره فعالیتهای تقنینی نمیگنجد، هر چند که این فعالیت توسط دستگاه ویژه قانونگذاری به انجام رسیده باشد. در صورتی که دکترین حقوقی امروز قانون به معنی اخص را قاعدهای میپندارد که از پارلمان نشأت گرفته و مراحل سه گانه، تصویب و توشیح و انتشار را پشت سر گذاشته باشد. یعنی به طور کلی، از دید حقوق، دستگاه صادر کننده و واضع قانون در تکوین مفهوم آن اهمیت به سزایی دارد.
با تلفیق یا نزدیک کردن نظریات سه نویسنده نامدار نتیجه این میشود که حدود رسم شده، در قالب بندی مدرسی دارای خطوط روشن و مشخصی نیست تا بتوان قاطعانه پذیرفت و بر آن گردن نهاد. تازه، ماحصل استنتاج کلی روسو در قرارداد اجتماعی او، تفکیک قوا نیست، بلکه نوعی اختلاط قواست که بحث در باب آن نیازمند بررسیهای جداگانه ای است. در اینجا فقط به ذکر این وجیزه اکتفا می کنیم که به گمان روسو حاکمیت مردم به نمایندگان آنان که در قوه مقننه مجتمع هستند سپرده میشود و قوه مجریه و قضاییه که در واقع منبعث از مردم ولی از رهگذر مجلس هستند هر کدام صورتی از این حاکمیت را به تبعیت از مجلس نمایندگان اعمال مینمایند.
به هر تقدیر، مسأله تفکیک قوا به گونهای که در بالا از آن ذکر کردیم مورد قبول کلیه علمای مدرسی حقوق اساسی نبوده است. برخی بر قوای سه گانه[20] «قوه مؤسس» را نیر علاوه کردهاند که تجسم آن مجلس مؤسسان یعنی واضع قانون اساسی است و این گونه وظیفه قانونگذاری با آنچه که وقع قانون معنای اخص کلمه است، تفاوت دارد.
برخی دیگر نظر بنژامن کنستان Benjamin Constant به «قوه تعدیل کننده» نیز اعتقاد داشته اند. قوه تعدیل کننده، برخلاف قوای پیش گفته که در برابر یکدیگر صف آرایی کرده جلوی یکدیگر را سد می کنند و باهم در تضاد دایمی در چهارچوب تفکیک به سر می برند، قوهای است بیطرف و فوق قوای دیگر که رئیس مملکت «غالباً پادشاه» آن را هنگام بروز اختلاف میان مجلس و حکومت اعمال می کند. این قوه گاهی حکم و آشتی دهنده است و گاهی عامل و حل و فصل کننده. اگر قانون از جهت اجرایی نقصی داشته باشد یا برخلاف مصلحت وضع شده باشد از توشیح و بالنتیجه اجرای آن خودداری میکند. اگر مسؤولان قوه مجریه فاقد اعتماد نمایندگان مردم باشند یا در اجرای وظایف محول کوتاهی کنند آنان را معزول میکند. اگر پارلمان با حکومت در تعارض مستمر افتد و این جدال و کشمکش آشتی ناپذیر جلوه کند مجلس را منحل مینماید.
برداشتهای جدید
طبقه بندی انواع جدید که جامعه شناسی بدان بال و پر داده و از آن به سود خویش مدد جسته است از گونه دیگری تقسیمبندی وظایف در جامعه حکایت دارد. تحول جوامع به سوی گستردگی روابط و پیچیدگی هر چه بیشتر آن و همچنین ایجاد وظایف متنوع روزافزون و برجسته تر شدن خطوط قلمروها به قبول طرز تلقی نوعی کمک فراوان کرده است.
مثلاً محدوده قوه مجریه، در طبقهبندی قلمروی هم آهنگ و یک دست جلوه میکرد در حالی که امروز به قوای چندگانه ای در درون آن برمیخوریم که در بطن آن جان گرفته اند، به طریقی که عوامل بارز تفکیک در ماهیت آنان چشمگیر است:
1 ـ قوه سیاسی و قوه اداری
حد ممیز این دو قوه در درون قوه مجریه نوع و سطح وظایفی است که به هر کدام سپرده شده است. بدیهی است که تعیین مقطع بسیار بارز و روشن غیرممکن است، ولی آنقدر هست که قوه سیاسی در اختیار شخصیتها و دستگاههایی است که تصمیمات اساسی در حد تعیین هدفهای عالی و رسم خطوط مشی کلی و استراتژی مملکتی می گیرند. تصمیماتی که در سطح رییس کشور، نخست وزیر، وزراء، مدیران عالی قدر سیاسی یا مجالس مقننه و نظایر آنها گرفته می شود از جمله وظایف قوه سیاسی است. لکن قوه اداری مربوط به سازمانها و مؤسسات اداری است که تصمیمات شالودهای سیاسی را ضمن انطباق با حالات خاص و سرشکن کردن آن به اقدامات اجرایی به موقع اجرا میگذارند.[21] عادتاً در وزارتخانهها تا سطح مدیر کل در حوزه قوه اداری قرار دارد و وزیر و معاون و مشاوران عالی در حوزه قوه سیاسی.
البته در این باب تذکر دو نکته مهم ضروری است : یکی اینکه به دشواری می توان کار اداری و کار سیاسی را از یکدیگر منفصل کرد. زیرا یک عمل اداری گاهی آنقدر سیاسی و مهم است که بیشتر به یک تصمیم سیاسی شباهت دارد. با تقسیم بندی قوه مجریه به دو قوه سیاسی و ادرای شاید چنین تلقی شود که قوه اداری تابع و دنباله روی قوه سیاسی است. این برداشت، البته در نخستین استنتاج منطقی به نظر درست می نماید. ولی تجربه نشان داده است که ثبات، تداوم و ریشه دار بودن قوه ادرای و همچنین سنن و عاداتی که روابط درون ذاتی دستگاههای ادرای ضمن انجام وظایف ویژه به وجود می آورند، قوه مزبور را به صورت مجموعه ای حرفه ای به در میآورد. در حالی که ادواری بودن قوه سیاسی و تغییرپذیری چهره های آن که خاص حکومتهای دموکراتیک است طبعاً در این برخورد آمیزهای از تأثیرات متقابل فراهم می کند.
چه بسا که گروه یا حزب زمامدار، خواه ناخواه زیر نفوذ سنن و عرف قوه اداری در مواردی مجبور به دگرگونی شیوهها یا تغییر سیاستها می شود. در کشورهایی که دستگاههای ادرای قدرت فراوان میگیرند و از صورت یک مجری صرف خارج می شوند و بالنتیجه اسباب «دفتر سالاری»[22] را فراهم می کنند.
آنچنان اهمیت می یابند که قوه سیاسی را در خود منحمک و مستحیل می نمایند. رها شدن از رنگ تعلق قرطاس بازی و خروج از تبعیت ضوابط نامطلوب، امری بیاندازه دشوار است.
2 ـ قوه تصمیم گیرنده و قوه اجراکننده
صرف نظر از طبیعت وظایف دستگاهها و سازمانهای گوناگون، در کلیه مؤسسات یک جامعه دو نوع دستگاه وجود دارد: دستگاههایی که تصمیم میگیرند و دستگاههایی که صرفاً نقش اجرایی دارند. برای تعیین حدفاصل میان تصمیم گیران و مجریان مقاطع مختلفی باید رسم کرد، زیرا در دستگاههای اجرایی خالص نیز مقامات و واحدهای تصمیم گیر در سطوح مختلف به چشم می خورند. ولی بدون توجه به «خرده تصمیمات» و «خرده اجراها» اگر قضیه را در سطح کلی یک جامعه مورد توجه قرار دهیم ملاحظه خواهیم کرد که دستگاههای خط مشی دهنده نظیر مؤسسات برنامه ریزی، بودجه بندی، سرمایه گذاری، وضع قانون و مقررات و نظایر آنان شالوده ریز و پایهگذار تصمیمات اساسی هستند. در تشکل نحوه تصمیم و نوع و حد و دامنه و برد آن، سیاستمداران، متخصصان، اصحاب فن[23] نظیر کارشناسان جامعه شناس، حقوقدان، اقتصاد دان مهندسان محاسب و جز اینها سهم شایان توجهی بر عهده دارند. ولی اجرای برنامه ها، بودجه ها سرمایه گذاریها و شکستن خطوط مشی اقتصادی و اجتماعی در قالبهای اجرایی، توسط اعمال مادی و حقوقی به وسیله دستگاههای مجری به انجام میرسد.
تصمیمات کلی و پایهای در چنبر سلسله مراتب دستگاهها تبدیل به تصمیمات جزئیتر و اجرایی تر می شود و لحظه به لحظه شکل عمل مادی بیشتری به خود می گیرد تا آنکه کلاً توسط دستگاهها و اشخاص مجری در دنیای عمل صورت محسوس و ملموس اجرا یابد.
3 ـ قوه مشورتی و قوه نظارت
قوه مشورتی، در این مبحث، با آنچه که توسط ارسطو در کتاب سیاست عنوان شده است یا با آنچه که از مجلس شوری زیر شعار «و شاور هم فی الامر» می شناسیم، تفاوت دارد. قوه مشورتی، از جهت طبقه بندی جدید انواع ، به قوهای گفته می شود که پیش از اتخاذ تصمیم وارد معرکه می شود. یعنی پیش از آنکه، تصمیم شکل قطعی به خود بگیرد، غالباً از مشاوران و اصحاب تعقل و فنیها استمزاج می شود.
مشورت بر نوع و نحوه تصمیم اثر می گذارد و در جهتگیری آن اثرات فوق العادهای دارد. از سوی دیگر، از آنجا که مشورت ایجاد تعهد و اجبار نزد مسؤولان امر نمی کند، غالباً سیاستمداران و ارباب تصمیم، برای منظورهای گوناگونی از این حربه استفاده می کنند. گاهی آن را با تکنیک «پنهانکاری» برای استتار غرض اصلی خود یا توجیه خویشتن در برابر افکار عمومی به کار می گیرند و گاهی صرفاً برای ارضاء خاطر مشاوران و کارشناسان و متخصصان در جهت اثبات علت وجودی آنان. زمانی برای آشنایی با نقایص تصمیمات خود یا برای تغییر شیوه و اسلوب و نوع تصمیم و زمانی برای ایجاد محمل پاسخ گویی به مدعیان و مخالفان. مشورت، به برخی از تصمیمات، جنبه روشنفکران های می دهد و با رنگ و روغن زدن به تصمیمات عادی و حتی عامیانه به آنها جلای علمی و فنی می بخشد.
قوه نظارت، برعکس قوه مشورتی، بعد از اتخاذ تصمیم و انجام کار عمل می کند. وظیفه قوه نظارت عبارت است از بررسی و ممیزی و ارزشیابی کارهای انجام شده یا در حین انجام و تطبیق آنها با تصمیمات اتخاذ شده یا قانون و مقررات برای جلوگیری از انحراف. گاهی قوه نظارت، صرفاً برای ملاحظه و آگاهی از نحوه اجراییات، در حد تعقیب کار و آشنایی با جزئیات عمل می کند و گاهی قطعاً در برابر نابسامانی و کارهای غیراصولی و خلاف موازین و مقررات واکنش می کند.
در کشورهای با برنامه، یعنی در ممالکی که نقش عظیم دولت در زندگی اقتصادی و اجتماعی به طور مداوم روابط خصوصی را عمومی می کند و فرد را تابع خط مشی تعیین شده توسط جامعه متشکل می نماید، به سبب آنکه رهبری مؤسسات دولتی وسیع و عظیم در جهت هدفهای اساسی کاری بس دشوار است، قوه نظارت طبعاً گسترش فوق العاده ای یافته است، به گونهای که با استفاده از آخرین دست آورده های فنی شبیه ماشینهای الکترونیک و محاسب، علم آمار ، جامعه کاوی های مستمر کوشش میشود که قدم به قدم پیشرفت و رشد اقتصادی واجتماعی، مورد ارزشیابی دقیق قرار گیرد.
4 ـ قوه فرمانروایی و قوه تأمل
این دو قوه به تعبیری جای قوه مجریه و قوه مقننه را در اصطلاح عادی گرفته است. قوه فرمانروایی نقش وسیعتر از حکومت به معنای قوه مجریه دارد. حکومت رهبری میکند. تصمیم می گیرد. در چهارچوب رسم شده قانونی، مقررات و قواعدی دارای موضوعات خصوصی تر وضع میکند. برای فعالیتهای ملی برنامه می ریزد و خلاصه در میدان عمل اجتماعی نقش ثانوی و دنباله رونده بر عهده ندارد، بلکه خود تصمیم می گیرد و گاهی نیز تحمیل تصمیم میکند.
در حالی که اگر مفهوم «فرمانروایی» با مفهوم «اجرا » اشتباه شود به مثابه آن است که دامنه و برد آن برخلاف واقعیات عینی محدود شده باشد.
در برابر قوه فرمانروایی، قوه تأمل وجود دارد. واژه فرانسوی این قوه دارای مفهومی گویاتر از معادل فارسی آن است[24] از این دیدگاه، دیگر کار پارلمان صرفاً وضع قانون نیست،بلکه قانون یکی از محصولات آن است. از این قوه تصمیمات وسیعتر در افق بازتری بمنصه بروز می رسد. پارلمان، چهار دیوارها و قالبها را تعیین می کند تا سازمان های دیگر در محدوده آن به فعالیت پردازند. علاوه بر آن، با مباحثات، گفتگوها، موافقتها، مخالفتها، انتقادات ، کلی بافیها، و ورود در جزئیات امر ضمن طراحی سیاست کشور، فکر طراحی را در اذهان مسؤولان حکومتی و مجریان به نمایندگی از طرف افکار عموم تلقین می کند. دیگر آنکه پارلمان، خواستهای گوناگون مردم را هم شکل می دهد، هم با مصالح میزان و منطبق می کند و هم ابراز می دارد.
علاوه بر آن، پارلمان بعد از ابراز صور گوناگون «خواستها» ایجاد «محدودیتها» تعیین «اجبارها» به صورت نظارت کننده ظاهر می شود : از طریق تذکر، سؤال، استیضاح، یا تصویب بودجه و نظارت بر اجرای آن.
استنتاج
از آنچه که گفته شد نکات زیر باید مورد توجه قرار گیرد:
یکم آنکه، اصل تفکیک قوا، خود به خود دارای ارزش درون ذاتی و مجرد نیست، بلکه وسیلهای است در خدمت اصول و هدفهای مهمتر که حفظ آزادیهای فردی، پیشگیری از استبداد و خودسری و ایجاد یک نوع حکومت مردم سالار میانهرو از جمله آنان است. با وجود اینکه تجزیه و تفکیک قوا، در ضمن تحول تاریخی آن جامعه فلسفی به خود پوشیده و خود به صورت هدف درآمده است ، کما اینکه در ماده 16 «اعلامیه حقوق بشر و شهروندان» مورخ 26 اوت 1789 به صورت زیر بیان شده است که : «هر جامعهای که در آن نه حقوق تضمین شده و نه تفکیک قوا برقرار شده باشد، دارای قانون اساسی نیست.»[25]
مع ذلک دکترین امروزه، آن را فقط در حد یک فن و وسیله می شناسد و قانون اساسیای را که واجد تفکیک قوا به صورت مدرسی آن نباشد مع ذلک قانون اساسی می داند.
دوم آنکه، تفکیک مطلق قوا زیر عنوان سه قوه مقننه و مجریه و قضاییه تقریباً عملی نیست، زیرا حدود رسم شده برای تعیین مرز بین قوا نمی تواند به روشنی این وظیفه را انجام دهد. اگر دستگاههای تقنینی، اجرایی و قضایی را حتیالمقدور از هم تفکیک و به هر کدام وظیفه خاص مربوط به طبعیت فعالیت آن اعطا کنیم، باز بر اساس مطالب پیش گفته، هر کدام از این دستگاههای «تخصصی» در قلمرو آن دیگر دخالتهای مستقیم و یا غیرمستقیم خواهند داشت لذا برای دستگاههای سه گانه مدرسی دو نوع وظیفه باید قائل باشیم «وظیفه هسته ای» و «وظایف جنبی».مثلاً وظیفه هسته ای پارلمان، بحث و مذاکره، تصویب قانون و وظیفه جنبی آن ورود در زمینه مسایل اجرایی شبیه کنترل بودجه، تشکیل دیوان محاسبات و نظایر آن خواهد بود.
سوم و از همه مهمتر آنکه «تفکیک» بی«تعادل» یا تقسیم وظایف بدون در نظر گرفتن Chekes and Balances ما را به سوی رسیدن به هدفهای مورد نظر رهبری نخواهد کرد. به زبان دیگر، قوای تقسیم شده باید در سطحی از موازنه و تعدیل باشند که قدرت برتری طلبی هر کدام از آنها، با ابزار و آلات تعبیه شده در قوه طرف مقابل خنثی گردد. زیرا در غیر این صورت، هنگامی که قوای سه گانه یا چندگانه با نیروهای متفاوتی رو در روی هم قرار می گیرند، تفاوت نمایان و آشکاری در قوا باشد، بازبرد با قوه نیرومندتر است که نتیجه نهایی تمرکز خواهد بود. حال باید دید که تعادل قوا، در عمل، به چه صورتی اجرا شده است.
1 ـ تعادل از راه تفکیک مطلق قوا
در این طرز تلقی، کوشش بر این استوار است که حاکمیت ملی به طور متساوی میان دستگاههای مربوط به قوا تقسیم شده باشد. این مقصود هنگامی حاصل می شود که ملت یک بارنمایندگان خود را طی انتخابات عمومی برای تشکیل پارلمان انتخاب می کند و بار دیگر قوه مجریه را «غالباً رییس آن را» توسط انتخابات عمومی دیگری تعیین می نماید. لذا دو قوه مقننه و مجریه نظراً در یک سطح قرار میگیرند و دارای پشتوانهای مساوی می باشند.
به گمان موریس دو ورژه[26] برای تحقق تعادل قوا از راه تفکیک مطلق، شرایط زیر لازم به نظر می رسد:
الف : وظایف هر کدام از دستگاهها تخصصی است و هر دستگاه یا رأی دخالت در کار دیگری را ندارد.
ب : هر کدام از دستگاهها، نوعاً کلیه وظایف تخصصی خود را انجام میدهد. مثلاً وضع قواعد عام و غیرشخصی که همان تعریف قانون باشد فقط توسط پارلمان صورت میگیرد و قوه مجریه یا اجرای میکند و یا اینکه برای فراهم آوردن زمینه های اجرایی دست به وضع مقرراتی دارای محتوی خصوصی می زند یا اعمال فردی و مادی را در چهار دیوار تخصص خود بمنصّه بروز می رساند.
ج: اندامها و دستگاههای دولت باید از یکدیگر کاملاً مستقل باشند. یعنی همان گونه که در بالا گفتیم یکی از قوا منبعث از قوه دیگری نباشد. قوا در کار هم دخالت نکنند. هیچ کدام بر دیگری برتری نداشته باشد. نه مجریه بتواند مقننه را منحل کند و نه مجلس بتواند حق سؤال و تذکر و استیضاح داشته باشد و بالمآل دولت را واژگون کند.
به هر تقدیر، قانون اساسی 1787 آمریکا و همچنین قانون اساسی 1791 فرانسه مثالهای جالبی برای این بحث میتوانند بود. برداشت هر دو قانون اساسی در کوشش برای تقسیم مساوی حاکمیت و تفکیک انعطاف ناپذیر قوا با تبیینهای متفاوت، علی الاصول یکی است و ما در اینجا برای احتراز از اطاله کلام فقط به بحث در قانون اساسی آمریکا می پردازیم.
عادتاً نامی را که به سیستم آمریکایی داده اند «نظام ریاستی»[27] است. در نظام ریاستی آمریکایی، فرض این است که قوای مقننه و مجریه در یک سطح قرار گرفته اند، از یکدیگر مستقلاند و هیچ کدام تابع آن دیگر نیست و تفکیک قوا به شکل کامل آن عملی شده است یعنی:
1 ـ رییس مملکت[28] که در عین حال رییس حکومت[29] نیز هست،[30] توسط ملت یا انتخابات دو درجه ای برای مدت چهار سال انتخاب می شود.
2 ـ وزراء همگی برگزیده رییس جمهور هستند.
3 ـ اکثریتی که به رییس جمهور رأی داده است با اکثریتی که پدیدآورنده ترکیب نمایندگان در پارلمان است فرق دارد .
4 ـ وزراء حق ورود به مجلس نمایندگان یا سنا را ندارند و رابطه میان اعضای حکومت و نمایندگان به طور غیر رسمی صورت می گیرد.
5 ـ پارلمان که خود از دو مجلس یکی سنا (برای مدت 6 سال) و دیگر مجلس نمایندگان (برای مدت دو سال) ترکیب شده است، نیز کلاً نماینده حاکمیت ملی است.
6 ـ مجلسین نمی تواند حکومت را ساقط کنند و حکومت نیز قادر به انحلال پارلمان نیست. نکات فوق مؤید کوشش قانونگذاران آمریکایی برای ایجاد یک نوع تفکیک انعطاف ناپذیر قوا بوده است. ولکن نسبت به اصل فوق به استثنائاتی برمی خوریم به شرح زیر:
1 ـ رییس جمهور در پیام سالانه خود به کنگره میتواند تصویب قوانین خاصی را پیشنهاد کند که البته پارلمان در قبول یا ردّ آن مخیّر است.
2 ـ رییس جمهور دارای حق وتو «تعلیقی» نسبت به مصوبات کنگره است ولی هر یک از مجالس، هنگام بحث مجدد در باب همان لایحه در صورتی که با اکثریت دو سوم آراء آن را مجدداً تصویب کرد قانون قابل اجرا خواهد بود.
3 ـ معاون رییس جمهور ریاست مجلس سنا را برعهده دارد.
4 ـ مجلس سنا در برخی از امور اجرایی مداخله دارد.[31]
با بررسی نظام آمریکایی تعادل قوا، نکات زیر برجسته مینماید:
الف ـ تفکیک قوا به طور مطلق عملی نیست، زیرا همانگونه که گفتیم تعیین خطوط مشخص و مرزبندی دقیق میان فعالیتهای سه گانه به سبک نظریات مدرسی غیرممکن مینماید. بنابراین استفاده از کلمه «مطلق» در تفکیک قوا باید با احتیاط بیشتری انجام گیرد و شاید بهتر باشد به جای آن اصطلاح «انعطاف ناپذیر» یا «کم انعطاف» به کار برده شود .
ب ـ کاربرد اصطلاح «ریاستی» برای اینگونه نظامها ممکن است دو برداشت متضاد را القاء کند:
1 ـ تکیه بر اهمیت ریاست جمهور در برابر پارلمان که وجه مشخص چهارچوب این گونه تفکیک است و حقوقدانان اروپایی و آمریکایی آن را در بین خود متداول و مرسوم نمودهاند.
2 ـ نارسا بودن لفظ «ریاستی» که فی حدذاته کلمه ای خنثی است، برای نشان دادن این طرز دید که انتخاب رییس جمهور توسط آراء عمومی مردم خواه ناخواه منجر به «برتری ریاست جمهور»[32] نسبت به سایر قوای سیاسی میشود.
ما چه طرفدار این فکر و چه طرفدار آن دیگر باشیم باید به این نکته توجه داشته باشیم که تقسیم متساوی حاکمیت از طریق تفکیک مطلق قوا در نظام آمریکایی اگر تساوی نظری را از جهت حقوق فراهم کند، در واقع موجد تا برابری قواست.
اهمیت روزافزون نقش ریاست جمهور خاصه در زمان رؤسایی شبیه روزولت عدم تعادلی به سود مجریه و به زیان مقننه به وجود آورده است.[33] رییس جمهور، به تنهایی سهم بسیار مهمتری از مجالس مقننه، از حاکمیت ملی را در انحصار خود دارد و حال آنکه هر کدام از نمایندگان از سهم کوچکی از حاکمیت برخوردارند. رییس جمهور به مناسبت پشتوانه آراء عمومی و وضع حقوقی اساسی خود رهبری جامعه آمریکا را بر عهده دارد و حال آنکه مجالس مقننه که از نمایندگان گوناگون و گرایشهای مختلف سیاسی تشکیل شدهاند، در اثر حاکمیت قطعه قطعه شده و تقسیم شده خود نمیتوانند ارادهای برابر با اراده یگانه رییس جمهور ابراز کنند.
بی علت نیست که «نظام ریاستی» در قوانین اساسی کشورهای آمریکایی لاتین که از قانون اساسی ایالات متحده آمریکایی شمالی الهام گرفتهاند،یکسره تغییر ماهیت داده و به «ریاست گرایی»[34] تبدیل شده است. یعنی رییس جمهور بر پارلمان تسلط یافته و کم کم رژیم ریاستی را به سوی یک نیمه دیکتاتوری کشانده است. کلیه اقتداراتی که طبق قانون اساسی ایالات متحده آمریکای شمالی به رییس جمهور داده شده و همیشه به صورت طبیعی اعمال شده است در کشورهای آمریکای لاتین وسیلهای برای اعمال قدرت رییس جمهور گردیده، به گونهای که کفه ترازو همیشه به سود مجریه و به ضرر مقننه سنگینی کرده است.
در کشورهای دنیای سوم نظیر سوریه، مصر، سودان، پاکستان، عراق، اردن، اندونزی، نیجریه، غنا و آنهایی که بعد از جنگ بینالملل دوم استقلال یافتند نخستین تمایل، تقلید از نظام پارلمانی کشورهای اروپایی بود که بعداً با کودتاهای نظامی تار و پود آن از هم گسست و گرایش دیگری و به توسعه نهاد و آن قبول عموم این کشورها از «ریاست گرایی» بود.
زیرا به قول آندره هوریو[35]:«رژیمی از نوع ریاستی خصوصاً قالب بندی اقتدار گرایانه تری از کشور را به دست می دهد.» به همین جهت، کشورهای نوخاسته تازه استقلال یافته، برای ایجاد تمرکز نیروها و منابع و استفاده از کلیه امکانات مالی و نیروی انسانی خود میبایستی مابین دیکتاتوری بی نقاب و آشکارا یا «ریاست گرایی» حفاظ دار و مستتر یکی را انتخاب میکردند و این آخری با طبع و موقع آنان موافقتر بود.
پس با توجه به تحول نظام ریاستی و تجربهای که اجرای آن در کشورهای متعدد نشان داده است میتوان به دو نتیجه اساسی رسید:
یکی آنکه در طبع و جوهر تفکیک مطلق قوا، برخلاف ساختهای حقوقی و نظریههای پشتیبان، عدم تعادل درون ذاتی به چشم میخورد که شاید اجرای موفقیت آمیز آن در ایالات متحده آمریکا به سبب عوامل دیگری سیاسی و اقتصادی بوده است که مثلاً وجود نظام فدرال که خود مهاری در برابر تمرکز قدرت رییس جمهور است به اجرای این منظور کمک شایان توجهی کرده است.
دو دیگر آنکه، عدم تعادل ماهیتی تفکیک مطلق قوا در قوانین اساسی کشورهای دیگری که نظام ریاستی را برگزیده اند علناً «ریاست گرایی» را برای این ملل به ارمغان آورده است که طبعاً نشانه هایی از عدم تعادل حقوقی در متون قوانین اساسی این کشورها نیز به چشم میخورد. بحث در باب این نشانه هایی محتاج مطالعه مفصلتری است که امید است طی مقالات آیندهای عنوان شود.
2 ـ تعادل از راه تفکیک نسبی قوا
برای نشان دادن وجوه مشخص تفکیک نسبی، اصطلاحات دیگری نظیر «همکاری قوا» و «ارتباط میان قوا» نیز عنوان شده است. در این شیوه، برخلاف تفکیک مطلق در پی آن نبودهاند که «دستگاهها» و «وظایف» را از یکدیگر به کلی منفصل سازند و به هر کدام از این دستگاهها حصهای از حاکمیت ملی را ببخشند که جدا از سایر قوا به انجام وظیفه بپردازد: حصهای متساوی ولی دارای طبیعتی دیگر، حاکمیتی انتقال پذیر ولی با اکثریتی دیگر. در نظام تفکیک نسبی اراده عموم یک باره ولی به درجات ظاهر می شود و ممکن است از دستگاه فرمان یافتهای به دستگاه با اشخاصی دیگر نقل مکان کند و در تأسیسات و نهادها استقرار یابد.
در تفکیک نسبی قوا، بر اساس نظریه ای که در صفحات گذشته عنوان کردیم، شاید با عنوانی دیگر به این حقیقت که دستگاههای سه گانه سیاسی هر کدام دارای وظایفی «هسته ای» و «جنبی» هستند عنایت شده است و نظریه پردازان این مکتب دانسته اند که واقعیات همیشه با نظرات منظم و مرتب فلسفی و استنتاج های ذهنی همساز نیستند. متون قانونی را کوشش بر این است که قالبها و حدودها را تعیین کنند تا در چهار دیواری آنهاواقعیات به جریان دایمی خود ادامه دهد. هر چند که نمی توان منکر تأثیر قواعد حقوقی بر روابط اجتماعی شد، ولی متون قانونی نیز نمی توانند دگرگون کننده واقعیات اجتماعی باشند. در نظریه تفکیک نسبی چون عملکرد حقوقی بر پایه اندیشه های واقع بینانه تری نهاد شده است و انعطاف پذیری این گونه تفکیک برای در برگرفتن نیروهای مختلف و متعدد و قوایی که در پیش از آنها سخن گفتیم مناسبتر به نظر می رسد نخست، آراء علماء و حقوقدانان را بیشتر به سوی خود جلب کرده و هواداران بیشتری یافته است و در ثانی مسأله تعادل قوا در این قالب ظرافت و ریزه کاریهای بیشتری را ایجاب کرده است.
به هر تقدیر، برای انجام تفکیک نسبی قوا، سه شرط ریشه ای لازم است:
1 ـ برقراری تمایز میان وظایف دولت و واگذاری هر دسته از این وظایف که دارای طبیعتی همگون هستند به دستگاه متمایز.
2 ـ دستگاههای تمایز برخلاف آنچه که در مورد تفکیک مطلق گفته شد، تخصصی نیستند یعنی دوایر عملکرد آنان در محلهایی یکدیگر را قطع می کنند و قلمروهای مشترکی برای قوا به وجود می آورند.
3 ـ اندامهای مربوط به وظایف دارای وسایل و ابزارهای تأثیر بر یکدیگر می باشند.
این معنی را موریس دوورژه با تلخیص جالبی به شکل زیر عنوان کرده است:
«تمایز قوا، همکاری در وظایف، وابستگی اندامی»[36] که از یکسو، با اختلاط و تمرکز قوا و از سوی دیگر، با تفکیک کامل قوا وجوه مختلف تشخیص دارد .
جالبترین و ریشهدارترین مثالهای مربوط به این نوع تفکیک یکی نظام حکومتی انگلیس و دیگری نظام فرانسوی است. قبل از پرداختن به تشریح هر کدام از این نظامها که در طی تاریخ، راههای متفاوتی در پیش گرفته اند به بیان خطوط مشترک آنها میپردازیم.
تفکیک نسبی یا همکاری قوا در نظام پارلمانی[37] تجسم یافته است. همان گونه که ملاحظه میشود در اینجا دیگر تکیه اصطلاح بر کلمه پارلمان است، به خلاف نظام ریاستی که بر کلمه رییس جمهور تکیه فراوان شده است. این امر تصادفی نیست، زیرا در نظام پارلمانی، حاکمیت ملت یا حاکمیت مردم «به اعتبار کشور و یا نظریه مورد قبول» از طریق انتخابات عمومی به نمایندگان مجلس یا مجالس مقننه سپرده میشود و از آن طریق، در سایر تأسیسات و نهادها جریان مییابد. شاید در دنیای خام نظام پارلمانی، نحوه برداشت ژاک ژان روسو از سپردن حاکمیت به نمایندگان و طی طریق این حاکمیت از راه مجلس به کلیه دستگاهها و شخصیتهای حکومت طبیعی ترین راه جلوه کند یعنی کلیه قوا تابع قوه مقننه و خود قوه مقننه تابع فرمانروایی مردم یا بهتر بگوییم (اکثریت مردم در مقاطع خاص زمانی) باشد.
ولی در نظام پارلمانی، علیالعموم، در میان کشورهای مختلف به اقتضای تأثیر از آزمایش نظام بریتانیایی راه دیگری در نوردیده است.
در نظام پارلمانی به گونه مدرسی آن خصیصههای زیر چشمگیر است:
الف ـ دوگانگی [38] در قوه مجریه : یعنی وجود یک رییس مملکت (پادشاه یا رییس جمهور) که غیرمسؤول است و یک رییس حکومت (نخست وزیر یا رییس الوزراء) که کلیه مسؤولیتهای سیاسی را همراه با کابینه وزراء بر عهده دارد.
ب ـ مجلس یا مجلسین حق دارند کلیه اقدامات و عملیات حکومت را زیر نظر بگیرند و از راه تذکر، سؤال، استیضاح، زیادهرویهای مسؤولان حکومت را مهار کنند. از این مهمتر آنکه با رأی عدم اعتماد خود حکومت را واژگون نمایند و حکومت جدیدی موافق با تمایل اکثریت نمایندگان بر مسند قدرت بنشانند.
ج : حکومت نیز وسایل متعددی برای تأثیر بر قوه مقننه در اختیار دارد.
1 ـ حق پیشنهاد لایحه قانونی به پارلمان و طلب تصویب آن ـ حق وضع تصویب نامه، آییننامههای ماهوی و اجرایی و خلاصه شرکت در قانونگذاری.
2 ـ حق توشیح قوانین مصوب
3 ـ حق ورود در مجلس یا مجلسین و شرکت در مذاکرات
ولی اساس تعادل در نظام پارلمانی بر دو وسیله مقارن استوار شده است:
یکی مسؤولیت سیاسی حکومت در برابر پارلمان و امکان سقوط کابینه با رأی عدم اعتماد نمایندگان از یکسو و حق انحلال پارلمان توسط قوه مجریه از سوی دیگر، به زبان دیگر وابستگی ادامه حیات متقابل دو قوه.
حال تحویل نظام پارلمانی را فقط از دیدگاه تعادل قوا در دو کشور ملاحظه میکنیم.
الف : در انگلستان
استخوان بندی نظام حقوق اساسی انگلستان را سه عامل مهم تشکیل می دهد: 1 ـ پادشاه یا ملکه 2 ـ کابینه وزراء 3 ـ پارلمان
انگلستان نظام پادشاهی خود را که یادگار قرون و اعصار و نشان دهنده روح سنت طلب مردم بریتانیا است، حفظ کرده است. ولی به تدریج از قدرت آن کاسته شده است به نحوی که اکنون ملکه انگلستان نقش عظیمی در سیاست کشور جز اجرای برخی اختیارات جزئی تحت عنوان امتیازات سلطان ندارد. این نهاد تاریخی و معتبر بر اساس نظریه حاکمیت الهی و بر پایه اصل وراثت به زندگی خود ادامه میدهد. در واقع، به طور اختصار می توان گفت که نظام پادشاهی انگلیس، منتج از تحولات تاریخی این کشور و سیر حکومت از نظام پادشاهی مطلق به سوی نظام پادشاهی پارلمانی است.
کابینه وزراء دنباله شورای خصوصی پادشاه است که از قرن هفدهم به بعد تعدادی از این مشاوران جدا از پادشاه تشکیل جلسه دادند و کم کم قدرت تصمیم گیری واقعی را مختص خود ساختند. نخست وزیر از طرف ملکه انتخاب می شود ولی این انتخاب نیز در وضع کنونی عملاً وجود ندارد. زیرا دو حزب معروف محافظه کار و کارگر هر کدام تحت نظر یک رهبر مبارزه می کند و ملکه باید الزاماً رهبر حزب اکثریت را برای تشکیل کابینه برگزیند. وزراء توسط نخست وزیر از میان اعضای پارلمان انتخاب می شوند.
پارلمان از دو مجلس تشکیل می شود : مجلس مبعوثان و مجلس لردها. نخستین این مجالس نماینده طبقات مردم و دومین آنها بازمانده مجلس اشرافی لردهاست که اعضای آن اصولاً بر اساس اصل وراثت تعیین می شوند.
به طور خلاصه:
1 ـ رییس مملکت یک مقام وراثتی، تشریفاتی و غیر مسؤول است.
2 ـ رییس حکومت کلیه اقتدارات اجرایی را همراه با کابینه وزراء برعهده دارد و در برابر پارلمان مسؤولیت سیاسی دارد.
3 ـ مسؤولیت سیاسی وزراء در درجه اول دسته جمعی و به طور استثنایی فردی است.
4 ـ دو مجلس مبعوثان و لردان کلاً پارلمان ایتالیا را تشکیل میدهند که با همکاری ملکه به وضع قوانین می پردازند.
5 ـ قوه مجریه حق انحلال مجلس مبعوثان را دارد. در برابر آن پارلمان میتواند کابینه را واژگون کند.
6 ـ پارلمان در برخی موارد در کارهای اجرایی دخالت دارد و حکومت نیز در کار تقنینی فعالیت روز افزونی از خود نشان می دهد، به گونهای که ابتکار حکومت در زمینه پیشنهاد لوایح قانونی 80 درصد کل ابتکارات قانونی در بریتانیا است.
در اولین نظر سطحی، از جهت حقوقی وضع ارتباط و همکاری قوا، با یکدیگر طوری تعبیه شده است که بر اساس تعادل به کار خود ادامه دهند و از مزایا و امتیازات مشابه و سلاحهای متوازنی در برابر هم برخودار باشند. اگر کابینه در اقلیت افتد یا احساس کند که خطر سرنگونی آن را تهدید میکند، می تواند به جای استعفا دادن، مجلس مبعوثان را منحل کند و قضیه را به حکمیت آراء عمومی واگذار نماید. اگر مردم باز به اکثریت سابق رأی دادند کابینه راهی جز استعفاء ندارد و اگر مردم اکثریت طرفدار دولت را انتخاب کنند، کابینه به زمامداری خود ادامه می دهد.
از سوی دیگر، یکی دیگر از عوامل تعادل در نظام بریتانیایی وجود دو مجلس است که وجود مجلس لردان میتواند افراطی گری های زیان آور و ضد ثبات و تداوم را جبران کند.
تعبیر بالا از نظام بریتانیایی با واقعیتهای جامعه شناسی انگلستان انطباق ندارد. وجود نظام دو حزبی موجب میشود که حزب اکثریت هم در مجلس مبعوثان قدرت داشته باشد و هم کابینه از آن او باشد. لذا تفکیک ظاهری و حقوقی قوا در عمل به تمرکز قوا در انگلستان منجر شده است. در چنین وضعی امکان بسیار اندکی برای قوه مقننه وجود دارد که کابینهای را ساقط کند، مگر آنکه یا کابینه ائتلافی باشد و یا قسمتی از اعضای حزب اکثریت از خط مشی اساسی حزب خود روگردان شوند و به اقلیت به بپیوندند.
از سوی دیگر واقعیتهای زندگی سیاسی در این کشور نشان میدهد که تمرکز عمل قوا به سود کابینه به وجود آمده است. نقش ابتکاری قوه مجریه در قانونگذاری، در اتخاذ تصمیم، در برنامه ریزی ملی سیاسی و اجتماعی از خلال نظام منضبط دو حزبی در این مرز و بوم، تعادل نظری قوا را از میان برداشته و عدم تعالی به سود قوه مجریه برقرار کرده است.
نیروی تمرکز کننده و آگاه و آزادمنش برای جلوگیری از از انحراف و زیادهروی قوه مجریه را باید در آراء عمومی مردم بیدار دل این دیار جستجو کرد.[39]
ب : فرانسه
تحول نظام پارلمانی در فراز و نشیب تاریخ شورانگیز و جالب کشور فرانسه داستانی طولانی دارد و مطالعه عمقی آن مستلزم فرصتهای متعدد دیگری است که در این مختصر نخواهد گنجید. ما در اینجا فقط به ذکر خطوط اصلی تحولات حقوق اساسی فرانسه در سه دهه اخیر تا آنجا که موجب تطویل کلام و انحراف از موضوع نشود، بسنده می کنیم.
قانون اساسی 27 اکتبر 1946 (جمهوری چهارم ) و قانون اساسی چهارم اکتبر 1958 و تغییراتی که بعداً در سال 1962 رخ داد، میتواند خود سرچشمه فیاضی برای مطالعه ما باشد.
نهادهای مندرج در قانون اساسی جمهوری چهارم به ترتیب تقدم و اهمیت در متن قانون اساسی 1946 به گونه زیر عنوان شده است:
1 ـ پارلمان[40]
2 ـ شورای اقتصادی[41]
3 ـ رییس جمهور [42]
4 ـ شورای وزیران[43]
با توجه به ترتیب تقدم نهادها و همچنین مقررات مندرج در این قانون اساسی، کوشش قانونگذاران فرانسه برای تقویت قوه مقننه که نمایشگر حاکمیت مردم و تضعیف قوه مجریه که مداخله گر در کار آزادیهای فردی است، آشکار میشود.
طبق ماده 5، پارلمان از دو مجلس: یکی مجلس ملی و دیگری شورای جمهوری تشکیل می شود، مجلس ملی با آراء عموم مردم به طور مستقیم و شورای جمهوری توسط آراء حکومتهای محلی به طور غیرمستقیم انتخاب می شوند. در این نظام، مجلس ملی در برابر مجلس دوم یعنی شورای جمهوری دارای اختیارات فوق العاده است و نظام دو مجلسی جمهوری چهارم عملاً به واسطه عدم تعادل قوا در میان دو مجلس بیشتر به نظام یک مجلسی شباهت دارد. مجلس ملی به تنهایی قانون وضع می کند و این حق را نمیتواند به دیگری واگذار نماید (ماده 13). لوایح قانونی از طرف حکومت ممکن است به انتخاب نخست وزیر و وزراء در هر یک از دو مجلس طرح شود ولی لوایح قانونی مربوط به تصویب قراردادهای بین المللی (موضوع ماده 27) قوانین مربوط به بودجه یا امور مالی و یا لوایحی که موجب کاهش درآمد یا افزایش هزینه ها شود باید لزوماً در آغاز تقدیم مجلس ملی گردد.
رییس جمهور توسط پارلمان برای مدت 7 سال انتخاب می شود (ماده 29). اوان هر دوره تقنینه، رییس جمهور پس از مشاورات لازم رییس شورای وزیران را معلوم می کند (ماده 45) سپس رییس شورای وزیران در برابر مجلس ملی تقاضای رأی اعتماد میکند و چون از طرف مجلس مذکور برگزیده شد وزراء خود را برمی گزیند.
وزراء دسته جمعی، در خصوص سیاست عمومی کابینه و به طور انفرادی کارهای شخصی خود مسؤولیت دارند (ماده 48).
نتیجه آنکه، نظام پارلمانی جمهوری چهارم کلیه فنون و ظرافت خود را به کار برده است تا در عین اهمیت دادن به قوه مقننه و بازگذاشتن دست مجلس ملی برای مهار کردن حکومت، تعادل حقوقی و فنی میان دو قوه برقرار گردد ولی نتیجهای که از آن در عمل حاصل شد به طور خلاصه به قرار زیر بود:
1 ـ عدم ثبات حکومت. در این باب باید خاطر نشان ساخت که در طول مدت نزدیک به دوازده سال، بیست کابینه عوض شد و حد متوسطه دوره هر حکومت در حدود هفت ماه بود، در نتیجه اتخاذ تصمیمات بزرگ، مداوم و حیاتی برای فرانسه دچار اشکالات فراوانی میشد.
در جمهوری چهارم که مقارن با انقلاب الجزایر بود، امید به حل مسأله توسط حکومت به صفر رسیده بود، زیرا تشتت و پراکندگی میان گروهبندیهای سیاسی در این زمینه و سایر قلمروها موجب دگرگونی روز افزون ترکیب کابینه و عدم امکان برای اتخاذ یک سیاست درست و ثابت گردیده بود.
2 ـ ضعف پارلمانـ همانطور که اشاره شد وجود نظام چند حزبی غیر منضبط در ترکیب نمایندگان منعکس بود و در بیشتر مواقع فقط با ائتلاف دو یا چند حزب امکان تشکیل کابینهای وجود داشت و هر لحظه که رشته های ائتلاف از هم می گسست طبعاً کابینه دچار تزلزل و سپس سقوط یا استعفا می شد. این امر از یکسو موجب عدم ثبات در حکومت بود و از سوی دیگر اسباب رها کردن قدرت تقنینی را به قوه مجریه فراهم می کرد. کما اینکه قدرت کابینه را در خصوص تصویب نامه و مقررات حکومتی جایگزین قانون گسترش داد و مجلس خود به خود نقش پراهمیت تقنینی را از کف داده بود.
به همین جهت است که به دنبال شورش 13 ماه مه 1958 در الجزایر مقدمات زمامداری ژنرال دو گل سردار مشهور فرانسوی فراهم شد و از کلیه حوادث و آشوبها قانون اساسی چهارم اکتبر 1958 زاییده شد.
این قانون اساسی، با تغییراتی که در سال 1962 در بعضی از مقررات آن به عمل آمد هنوز پایه نظام سیاسی و حکومتی فرانسه را تشکیل میدهد.
در این قانون اهمیت نهادها دگرگون شده و جدول اولویتها بر اساس برداشت ژنرال دو گل از حکومت به طریق زیر تغییر کرده است.
1 ـ رییس جمهور[44]
2 ـ حکومت[45]
3 ـ پارلمان[46]
4 ـ شورای قانون اساسی[47]
5 ـ دادگاه عالی[48]
6 ـ شورای اقتصادی و اجتماعی[49]
رییس جمهور مراقب است تا احترام به قانون اساسی محفوظ بماند و در مورد جریان کار قوای عمومی و ادامه کار دولت همچون حکم عمل می کند. (ماده 5)
رییس جمهور برای مدت هفت سال توسط اعضای پارلمان، اعضای انجمنهای شهرستان، مجامع محلی ماوراء بحار و نمایندگان انجمن شهر انتخاب می شود.
البته بعداً در سال 1962 این وضع تغییر میکند و ماده 6 قانون اساسی اصلاح میشود و رییس جمهور توسط آراء عمومی مستقیم انتخاب خواهد شد. در این قانون اساسی تکیه فراوانی بر قدرت و حقیقت رییس جمهور، برای ایجاد ثبات و تداوم در دولت شده است.
حکومت از رییس جمهور، نخست وزیر، و وزراء تشکیل می شود. در درون حکومت اصل دوگانگی یعنی وجود یک رییس جمهور که قدرت تصمیم گیری و مداخلات اجرایی دارد و یک نخست وزیر که در برابر پارلمان مسؤول است دیده می شود. ساختمان نظام پارلمانی بامسؤولیت کابینه وزراء در برابر پارلمان، در قانون اساسی جمهوری پنجم، حفظ شده است، با این فرق که در عمل نوعی نظام نیمه ریاستی در این کشور به وجود آمده است. به هر صورت، رییس جمهور، نخست وزیر را منصوب می کند و استعفای وی را می پذیرد. نخست وزیر وزرای خود را انتخاب و به رییس جمهور معرفی میکند و پس از موافقت رییس جمهور آنها را به پارلمان معرفی می کند و از پارلمان رأی اعتماد می گیرد.
به هر تقدیر، با توجه به گرایش عمومی قانون اساسی 1958 قدرت اساسی به رییس جمهور و به تبعیت از وی به حکومت سپرده شده است و کوشش بر این بوده است که قدرت پارلمان کاهش یابد تا بدین وسیله پادزهری در برابر نظام چند حزبی به وجود آید و پارلمان هر لحظه نتواند حکومت را واژگون کند. ولی اصلاحات قانون اساسی جمهوری پنجم، در جهت انتخاب رییس جمهور توسط آراء مستقیم مردم و اختیارات جدیدتری که به رییس جمهور داده شده نظام نیمه ریاستی جمهوری پنجم را به سوی نظام ریاستی سوق داد. عدم تعادل موجود در میان قوای سه گانه یکی به سبب ساختمان حقوقی جمهرری پنجم و دیگری به جهت تحول عمومی دنیا به سوی پیچیده تر و گسترده شدن وظایف قوه مجریه بوده است. ملاحظه قانون اساسی جمهوری پنجم و مقایسه آن با متون قانون اساسی جمهوری چهارم که مطالعه آن مستلزم تجزیه و تحلیل مواد و اصول مندرج در این قوانین اساسی است نشان دهنده گرایش به طرف عدم تعادل هر چه بیشتر قوا در رژیم کنونی فرانسه است.
به علاوه با کاوش بیشتر در تاریخ، میتوان ملاحظه کرد که در نظام پارلمانی نیز به همان گونه که در نظام ریاستی ملاحظه کردیم، عدم تعادل قوا یا به سود قوه مجریه و یا به سود قوه مقننه وجود داشته است.
مثلاً در نظام مجلسی[50] یا حکومت کنوانسیونی[51]، نظام پارلمانی غیرمتعادلی که یا تعمداً توسط قانون اساسی به وجود آمده است چون به حکومت مجلس اعتقاد بوده است یا اینکه در عمل خودبخود ایجاد گردیده است عدم توازنی به سود قوه مقننه ایجاد شده است.[52]
نتیجه گیری
با بررسی تفکیک قوا و همچنین تفکیک نسبی آن در چند کشور در مقایسه آنها با مقررات مندرج در قوانین اساسی سایر کشورها، ملاحظه می شود که تعادل و توازن مورد تقاضای قانونگذاران چه در نظام ریاستی و چه در نظام پارلمانی به وسیله فنون متداول عملی نشده است.
اگر ایالات متحده آمریکا در چهارچوب نظام ریاستی و یا کشورهای انگلستان و فرانسه زیر لوای نظام پارلمانی در دوره هایی از تاریخ خود توانسته اند به حیات خود ادامه دهند و دموکراسی میانه روی خود را نگاهبان باشند، بیشتر در اثر عوامل اجتماعی و سیاسی آنها بوده است تا در اثر تعامل قوای حقوقی در قوانین اساسی.
به گمان ما، تعادل سیاسی آمیزهای است از شکل دولت و حکومت از یک سو و محتوی جامعه شناسی اجتماع از سوی دیگر. این تعادل بیشتر محصول قبول عام و همبستگی طبقه فرمانروا و طبقه فرمانبر است، تا ناشی از یک تدبیر فنی و چهارچوب گذاری میان قوا، نخستین داور، مهمترین حکم، والاترین نگهبان برای جلوگیری از تمرکز قوا و ایجاد جریان عادی نهادهای مردم سالار در هر جامعه مردمند و لاغیر.
متن قوانین اساسی بسیار مهم است ولی اجرای با پشتوانه آن در هر جامعه و مشارکت خلاق مردم در حفظ آن اهمیت فراوانتری دارد.
[1] . برای اطلاعات بیشتر در باب موازنه قوا رجوع شود به فرهنگ سیاسی، داریوش آشوری صفحه 160 سال 1345.
[2] . الف: قوه مجریه دو یاری Collegial که دو عضو اجرایی به تساوی قدرت را بین خود تقسیم کرده اند و یکی بدون تصمیم و توافق آن دیگر حق اخذ تصمیم ندارد. مثال بارز آن در ادوار باستان برقراری دو کنسول در رم قدیم است. ب: گاهی سلطنت دوگانه (Dyarchie) یا چند گانه «Teteachie» در یک امپراطوری به چشم می خورد چنین نظامی در سالهای 284 تا 305 بعد از میلاد در رم توسط امپراطور دیو کلتین Diocletien به وجود آمد که قدرت امپراطوری را میان خود و سران ارتش تقسیم کرد ولی سلسله مراتبی برقرار نمود که در رأس هرم قدرت دو امپراطور، یکی خود او و آن دیگر ماکسی میلین Maximilien قرار داشت. یک غرب امپراطوری و آن دیگر شرق امپراطوری را اداره می کرد. این وضع بالمآل منجر به تقسیم امپراطوری رم به امپراطوری سفلی و بیزانس شد.
ج : در دوره های جدیدتر در سال 1943 به دو رئیس کمیته فرانسوی آزادی بخش توسط فرمان سوم ژوئن 1943 بر می خوریم.
د : قوه مجریه دسته جمعی Directional که گروه کوچکی قوه اجرایی را به دست دارد و باید با اکثریت آراء تصمیم بگیرد. دراتحاد جماهیر شوروی فعلی خاصه بعد از مرگ استالین قدرت در دست هیأت رئیسه اتحاد جماهیر شوروی است و این اصل در چین کمونیست و دموکراسیهای توده ای اروپای شرقی و خاور دور نیز با تغییرات اندکی به چشم می خورد.
هـ : دوگانگی میان رئیس مملکت غیرمسؤول (پادشاه ـ رئیس جمهور) و رئیس حکومت مسؤول در قوه مجریه که غالباً در نظام پارلمانی بدان برمی خوریم از همین مقوله است.
و: نظام دو مجلسی Bicaméral که از بریتانیا سرچشمه گرفته و کم کم مورد تقلید کشورهای دیگر قرار گرفته است و بعد مثلاً در کشور فرانسه در زمان ناپلئون، پارلمان به پنج مجلس تقسیم شده است، برای جلوگیری از تمرکز قدرت در یک مجلس بوده است.
ز: و بالاخره تقسیم بندی سیاسی و جغرافیایی کشور و حفظ قسمتی از حاکمیت دول عضو در حکومت فدرال Fédéral و یا همچنین نظام عدم تمرکز از جهت اداری، همه برای جلوگیری از اقتدار متمرکز تجویز شده اند.
[3] . ارسطو، سیاست، ترجمه دکتر حمید عنایت، صفحه 187 چاپ دوم 1349.
[4] . بازهم، سیاست، ترجمه دکتر حمید عنایت، صفحه 187 زیرنویس.
[5] . برای اثبات و لمس بهتر مطلب باید به مجموعه قوانین اساسی کشورها مراجعه شود. مثلاً Constitutions et Documents Politiques، قوانین اساسی و مدارک سیاسی، گردآوری و تنظیم موریس دوورژه، چاپ 1966.
[6] . Libéralisme
[7] . Démocratie
[8] . Légitime – برای توضیح بیشتر در باب «حقانیت» رجوع شود به «مقدمه حقوق» تألیف ابوالفضل قاضی، جزوه دوره شبانه دانشکده حقوق دانشگاه تهران نیمسال اول 50 ـ 49.
[9] . Essay on Civil Governement
[10] . روح القوانین Esprit des Lois فصل ششم کتاب یازدهم.
[11] . روح القوانین منتسکیو: فصل ششم کتاب یازدهم، صفحه 163 ـ 164 چاپ سال 1349.
[12] . روح القوانین منتسکیو، فصل ششم کتاب یازدهم، صفحه 163 ـ 164 چاپ سال 1349.
[13] . Souverainté
[14] . Nationale
[15] . حقوق اساسی و نهادهای سیاسی Droit Constitutionnel et Institutions Politiques صفحه 137 ـ 138، سال 1968.
[16] . de Lapradelle، درس حقوق اساسی، صفحه 240، سال 1912.
[17] . حقوق اساسی و نهادهای سیاسی Droit Constitutionnel et Institutions Politiques صفحه 139، سال 1968.
[18]. Contract Social
[19] . قرارداد اجتماعی ـ ژان ژاک روسو، کتاب دوم فصل ششم.
[20] . کانت فیلسوف مشهور آلمان کوشش کرده است که سه گانگی قوای سیاسی را بر اساس تثلیث در مسیحیت توجیه کند. کانت معتقد است که الوهیت در اصل یگانه است ولی به صورت پدر و پسر و مادر متجلی شده است و دولت با آنکه در ماهیت واحد و غیرقابل تقسیم است می تواند به قوای سه گانه و با وظایف مشخص تقسیم شود. در باب این گونه نظریات الهی رجوع شود و به لئون دوگی Leon Duguit رساله در باب حقوق اساسی صفحه 668 ـ 671 چاپ سال 1928 جلد دوم.
[21] . برای توضیح بیشتر در باب طبیعت روابط اداری رجوع شود به حقوق اداری تألیف عبدالحمید ابوالحمد، جلد اول (کلیات ـ سازمانهای اداری) چاپ دانشگاه سال 1349.
[22] . Bureaucratie
[23] . Technocrates
[24] . فرهنگ واژههای فنی و اقتصادی فلسفه لالاند Lalande در باب واژه Délibération که ما آن را فارسی به صورت تأمل برگردانده ایم چنین می نویسد: «حالتی روانی که در آن، وقتی انجام یک عمل ارادی ممکن است، اجرای آن، در برههای از زمان، برای مطالعه، صورت آگاه و اندیشیده معلق می ماند.» صفحه 214 چاپ 1960.
[25] . توضیح آنکه اعلامیه حقوق بشر و شهروندان به عنوان دیباچه بر قانون اساسی 1791 فرانسه به کار رفته است.
[26] . نهادهای سیاسی و حقوق اساسی Institutions Politiques et Droit Constitutionnel موریس دو ورژه صفحه 181 چاپ 1966.
[27] . Régime Presidentiel
[28] . Chef de L’Etat
[29] . Chef de Gouvernement
[30] . یگانگی ریاست مملکت و یا ریاست حکومت در اصطلاح غربی به Monisme (یگانه گرایی) اصطلاح شده است.
[31] . برای آشنایی عمیق با این مقررات رجوع شودبه قانون اساسی 17 سپتامبر 1787 و اصلاحیههای بعدی آن.
[32] . به همین دلیل است که ما در کتاب «اصول علم سیاست» به جای استعمال واژه «نظام ریاستی» نظریه صرفاً حقوقی را کنار گذاشتیم و آن را به صورت «نظام برتری ریاست جمهور » ترجمه کردیم که با جامعه شناسی واقعیتها انطباق بیشتری دارد.
[33] . رجوع شود به پنتو Pinto تحول قانون اساسی ایالات متحده آمریکا، مجله تاریخ قانون اساسی 1937، صفحه 531.
[34] . Presidentialisme
[35] . حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، آندره هوریو Droit Consitutionnel Institutious Politiques, André Hauriou سال 1968 صفحه 571.
[36] . موریس دوورژه ، نهادهای سیاسی و حقوق اساسی صفحه 184 چاپ سال 1966.
[37] . Regime Parlementaire
[38] . Dualisme
[39] . برای آشنایی وسیع یا پایه های حقوقی حکومت انگلیس چون متن قانون اساسی منظم و مرتبی وجود ندارد، چارهای نیست جز اینکه به قوانین مختلف و پراکنده عادی آن کشور در باب مراجعه کرد که ما در اینجا به ذکر مهمترین آنها میپردازیم:
- La Grande Charte 21 ژوئن 1215
- Pétition de Droits 7 ژوئن 1628
- Bill des Droits 13 فوریه 1689
- Parliament Act 18 اوت 1911
- Parliament Act 16 دسامبر 1949
[40] . عنوان 2 قانون اساسی 1946 از ماده 5 تا 24
[41] . عنوان 3 قانون اساسی 1946 از ماده 25
[42] . عنوان 5 قانون اساسی 1946 از ماده 29 تا 44
[43] . عنوان 6 قانون اساسی 1946 از ماده 45 تا 59
[44] . قانون اساسی 1958 از ماده 5 تا 19
[45] . قانون اساسی 1958 از ماده 20 تا 23
[46] . قانون اساسی 1958 از ماده 24 تا 33
[47] . قانون اساسی 1958 از ماده 56 تا 63
[48] . قانون اساسی 1958 از ماده 67 تا 68
[49] . قانون اساسی 1958 از ماده 69 تا 70
[50] . Regime d’ Assembleé
[51] . Regime Conventionnel
[52] . بهترین مثال برای نظام مجلسی یا کنوانسیونی را میتوان در قانون اساسی 24 ژوئن 1794 و قانون اساسی سویس ملاحظه کرد که تعمداً کفه ترازو به سود مجلس سنگینی کرده است. گاهی نیز اتفاق افتاده است که نظام پارلمانی خودبخود به صورت نظام مجلسی تغییر قیافه داده است و مثال آن در سالهای آخر عمر قانون اساسی 1875 دیده می شود.
